UNA  RIFORMA  FISCALE   EQUA,  E  PER  LA  CRESCITA   DELL'ECONOMIA ?

Ripartendo dalla riforma "C. Cosciani"
("Ministero del Bilancio, Progetto di programma di sviluppo economico per il quinquennio 1965-69,
cap. XXIII - Finanza Pubblica, p. 163 e ss.)

LA RIFORMA DEL SISTEMA TRIBUTARIO

" 20. - II nuovo sistema tributario, più aderente agli schemi vigenti negli altri Paesi della Comunità Economica Europea, dovrà rispondere a requisiti ben determinati.
  
a) In primo luogo, il sistema dovrà essere manovrabile, in modo da poter essere adattato, quando occorra, alle fondamentali esigenze e finalità di politica economica. Il sistema tributario deve, perciò, tendere ad una articolazione basata su pochi tributi di carattere fondamentale e su tassi relativamente moderati ma da applicarsi su una massa imponibile la più ampia possibile.
   A tal fine si rende necessaria: l'eliminazione di tutti quei tributi che creano distorsioni nell'impiego economico delle risorse e determinano inutili aggravi dei costi; la loro sostituzione con tributi efficienti non soltanto dal punto di vista fiscale, ma anche da quello della politica economica; la revisione e la razionalizzazione delle esenzioni.
 
b) In secondo luogo, il sistema tributario deve risultare chiaro, in modo che il contribuente possa rendersi facilmente conto dell'onere che gli viene addossato. Il contribuente ha diritto di esigere che le imposte siano trasparenti e che non si creino processi di illusione finanziaria, lasciando bassi i tassi di imposta formali e tuttavia aggravandoli - spesso in misura sensibile - con una serie di addizionali. A tal fine è necessario il conglobamento, in linea di massima, di tutte le imposte, sovrimposte e addizionali, a qualsiasi titolo prelevate e senza riguardo all'ente cui sono dovute, in un'unica imposta. Ciò significa l'abolizione di tutti i prelievi tributar! non statali e il conglobamento dei vari tassi in un'unica aliquota del tributo erariale.
 
c) In terzo luogo, il sistema tributario deve assicurare una progressività perequata e logica.

d) In quarto luogo, la struttura della finanza degli enti territoriali minori deve essere coordinata con quella della finanza statale, per evitare conflitti nelle politiche finanziarie ed economiche perseguite. (Nel rapporto del 1965, viene rimarcato il dualismo tra "più livelli di enti tassatori" e la "unica tasca" del contribuente, e pertanto la concorrenzialità degli enti nel pescare dalla "unica tasca" va subordinata al rispetto di un tetto alla pressione fiscale globale - N.d.R.).

21. - La vasta riforma del nostro sistema tributario richiede un adeguato scaglionamento nel tempo ed una attuazione per tappe successive debitamente coordinate tra loro, sia per consentire all'Amministrazione di adeguare un poco alla volta la propria attrezzatura ai nuovi compiti, sia per facilitare ai contribuenti la comprensione e la accettazione delle modificazioni introdotte, sia, infine, per agevolarne l'inserimento nell'equilibrio di mercato. Per quanto riguarda il prossimo quinquennio possono essere previsti per l'azione pubblica i seguenti obiettivi concernenti la riorganizzazione degli uffici, le imposte dirette, le imposte indirette, la finanza locale, l'allargamento della base imponibile.

a) riorganizzazione degli uffici (parte omessa)

b) Imposte dirette. Nel quinquennio 1965-69 potranno essere adottati, in conformità allo schema di riforma dianzi delineato, i seguenti provvedimenti:
  a) incorporazione nell'imposta personale sul reddito complessivo, con opportuni adattamenti, dell'imposta di famiglia, delle attuali cedolari (terreni, fabbricati, redditi agrari e ricchezza mobile) e di tutte le imposte addizionali comunque denominate e da qualsiasi ente percepite;
  b) istituzione di un'imposta reale, a tasso proporzionale ed uniforme, onde conservare l'attuale discriminazione tra i redditi di capitale e quelli di lavoro, da attribuire agli Enti locali, con tassi variabili entro limiti ristretti, e il cui accertamento verrebbe conservato allo Stato;
   c) assorbimento di tutti i tributi gravanti sulle società di capitali e sulle altre persone giuridiche in una unica imposta sulle società;
  d) revisione dell'imposta sulle successioni e sulle donazioni. Tali provvedimenti potranno essere emanati entro il 1966 ed entrare in vigore dal 1967.

c) Imposte indirette. II progetto di direttiva della Comunità Economica Europea prevede l'armonizzazione delle imposte sulla cifra di affari sulla base del valore aggiunto, da effettuarsi in due tappe: emanazione delle relative leggi nazionali entro il 31 dicembre 1967 ed entrata in vigore dal 1° gennaio 1970. Si tratta di un impegno al quale il nostro Paese non può sottrarsi. Sono d'altra parte evidenti le difficoltà di soddisfare tale impegno nei termini fissati, e le cautele che devono essere assicurate perché l'introduzione delle riforme non turbi l'andamento del gettito e la struttura dei prezzi. Inoltre, il successo della riforma è legato alla riduzione delle attuali aliquote delle imposte dirette, la cui elevatezza costituisce uno stimolo all'evasione. L'introduzione di un'imposta sul valore aggiunto implica un perfezionato accertamento contabile dei redditi delle imprese, che non può essere assicurato con gli attuali mezzi a disposizione del Ministero delle Finanze. Queste considerazioni hanno consigliato il Governo italiano a chiedere talune modifiche al progetto di direttiva della CEE, come la facoltà di istituire l'imposta monofase* sulla fase precedente il commercio al dettaglio, nonché la proroga di due anni dei termini previsti. Il Ministero delle Finanze, tuttavia, farà ogni sforzo per avviare la riforma alla fine del prossimo quinquennio. Contemporaneamente all'imposta sul valore aggiunto sarà istituita, come suo necessario complemento, l'imposta monofase da applicare prima del passaggio del prodotto al dettaglio, restando l'ultima fase riservata all'imposta locale sui consumi.
   Questa imposta monofase, a tassi discriminati, prima del passaggio al dettaglio, avrà anche la funzione di contenere l'aliquota dell'imposta sul valore aggiunto in modo da ridurre gli stimoli alla evasione. L'assorbimento, previsto dallo schema di riforma, di altri tributi indiretti nell'imposta sul valore aggiunto formerà oggetto di successivi provvedimenti.
   Si potrà, tuttavia, procedere nel quinquennio ad una semplificazione dell'imposta di registro ed alla formazione di testi unici delle norme relative ad altre imposte di cui non sia prevista la radicale trasformazione.

d) Finanza locale. Per la finanza locale i provvedimenti da adottare sono di due ordini. I provvedimenti di riforma del sistema statale di imposizione diretta, che saranno adottati nel quinquennio, comporteranno la sostituzione dell'imposta di famiglia, delle imposte cedolari sui redditi e delle connesse sovrimposte ed addizionali con un'unica imposta uniforme sui redditi patrimoniali. Nello stesso tempo si provvederà alla revisione dell'imposta sulle aree fabbricabili alla luce dell'esperienza dei primi anni di applicazione. Sempre nel quinquennio dovrà essere riveduto, correlativamente alle modifiche introdotte, il sistema delle partecipazioni degli Enti locali alle entrate statali e dei contributi. Quanto alle imposte comunali di consumo, una riforma organica e completa non potrà essere attuata che ad avvenuta trasformazione dell'imposta generale sull'entrata.

e) Allargamento della base imponibile. La riforma da attuare, imperniata sulla semplificazione dei tributi e sulla riduzione delle aliquote globali, rende ancora più urgente l'allargamento della base imponibile attraverso l'esatto accertamento della materia tassabile ed il reperimento di quella che oggi sfugge, legalmente o illegalmente, all'imposizione.
   I provvedimenti saranno contemporaneamente rivolti alla riduzione delle esenzioni, alla prevenzione e repressione delle evasioni ed al perfezionamento della definizione legislativa di reddito imponibile e del suo accertamento, onde evitare rendite, salti e sperequazioni:
   a) la maggior parte delle esenzioni vigenti, rimaste prive di giustificazione, creano vuoti fiscali di rilievo, sono fonte di controversie e finiscono con l'essere un ostacolo ad una efficace politica degli incentivi fiscali. Il disegno di legge-delega, già presentato al Parlamento, dovrà essere opportunamente modificato ed approvato entro il 1966;
    b) il problema delle evasioni sarà, in parte, risolto attraverso la maggiore efficienza dell'amministrazione; saranno tuttavia indispensabili nuove disposizioni intese, da un lato, a perfezionare gli obblighi contabili dei contribuenti in genere e delle imprese, distinguendo le grandi dalle piccole e, dall'altro, al rafforzamento dei controlli e delle sanzioni. Queste norme potranno essere emanate parallelamente a quelle di riforma delle imposte dirette;
    c) l'accertamento della materia imponibile incontra notoriamente gravi difficoltà in conseguenza delle numerose controversie sulla nozione di reddito imponibile. È pertanto necessario, nel campo dei redditi mobiliari, rivedere anche il trattamento dei redditi saltuari in sede di imposta progressiva e la tassabilità di alcune plusvalenze.

1.- Quale impostazione per una riforma fiscale, equa socialmente e propizia alla crescita ? Tra le possibili impostazioni, applico la seguente:
- a parità di gettito tra le forme di imposta, applicare quella che ostacola meno lo sviluppo del PIL e dell'occupazione.
   Rispetto ad essa, ritengo che una base tuttora valida sia il rapporto della Commissione per la riforma tributaria del 1962, presieduta da C. Cosciani
   La sua attualità sta nel fatto che fu una "riforma organica" e che fu la prima riforma, in democrazia, in Italia, dopo quella fascista del 1923, e modificazioni.
   Per una ricognizione dei suoi aspetti innovativi, rinvio alla sintesi (qui a fianco) della riforma Cosciani, divenuta legge negli anni '70.

2. Problemi nuovi. Qui di seguito mi soffermo, invece, su alcuni problemi nuovi e  precisamente:  
- sulla perdita del potere monetario, da parte dello Stato, a cui si ricorreva di solito per sanare i disavanzi del commercio con l'estero. E' possibile usare la fiscalità per compiti "monetari" ?;
- sulla evasione fiscale abnorme, ma ben poco per “colpa” del contribuente.

a) Perdita del potere monetario. Dall’arrivo dell’euro, il commercio estero italiano è in tilt, per perdita di competitività internazionale.
  La questione qui esaminata è, pertanto, la seguente: “è possibile l'uso "monetario" di strumenti fiscali, per sostenere il commercio estero ?”
   Un tempo le difficoltà del commercio estero si affrontavano svalutando la lira (l'ultima è del 1992), e tutto si sbloccava. Adesso non è più così.
   Con l'arrivo dell'Euro, è scoppiata l'inflazione, e i prezzi interni (in €) sono risultati in forte aumento, rispetto ai prezzi in altre valute. Precisamente i prezzi, in dollari, delle esportazioni sono aumentati del 78%, e i prezzi in dollari delle importazioni sono aumentati del 96%.
   Vediamo qualche dato sui cambi (si  veggano i due grafici, più sotto).
   L'Euro è stato molto rivalutato rispetto allo Yen Giapponese e al Dollaro USA fino al 2009. Dopo il 2009 la situazione si è invertita verso lo Yen e, invece, rimasta ancora la tensione verso il Dollaro, ma meno. In questo periodo, le esportazioni e le importazioni sono rimaste, grosso modo, costanti in termini reali, e comunque importanti in termini di PIL: esportazioni, pari al 25,9% del PIL); importazioni pari al 27,% del PIL, così da mantenere il loro peso strategico, come  principale volano della economia italiana, notoriamente povera di materie prime.
    Concludiamo per la necessità di un intervento "monetario" della riforma fiscale pro-commercio estero.
   Risulta dalle statistiche che, pur in queste condizioni, i saldi sono stati quasi nulli, grazie a competitività recuperata con ristrutturazioni.
    Per il futuro prossimo, lo sblocco naturale può venire solo dalla soppressione del divario tra prezzi interni e prezzi esterni. Se non interverrà una svalutazione dell'Euro verso il Dollaro nell'ordine del 30%, il solo rimedio possibile va cercato in area fiscale, ferme le regole della concorrenza.
   Quali strumenti fiscali con effetti "monetari" ? R.A Mundell, economista premio - Nobel aveva fatto uno studio (nel 1967), in cui aveva "dimostrato la convenienza ad uno impiego specializzato delle leve monetarie e fiscali (dedicare all'equilibrio dei conti con l'estero, la leva monetaria, ed alla stabilità dei prezzi interni la leva fiscale). Io, poi, (Rivista Bancaria, 1974) avevo fatto uno studio in cui avevo dimostrato che la leva fiscale aveva anche effetti sui conti con l'estero.
  Abbassare l'IVA ? Tradizionalmente le imposte indirette sono ritenute scaricarsi sui prezzi (non le dirette, pur se è tesi semplificata). Dunque, se la riforma fiscale sostituisse parte dell'IRPEF con aumento dell'IVA, il commercio estero ne avrebbe ulteriore difficoltà.
    Veramente, il discorso è un pò più complicato, in quanto nel commercio vige il principio della tassazione del Paese di destinazione (trascuriamo la normativa in elaborazione all'interno dell'UE, e che prevede aliquote tra il 15% e 25%).   Pertanto l'IVA sull'export è restituita e quella all'import è caricata.
   Tuttavia, l'import - export non è un circuito a parte, e pertanto gli effetti interni (es. aumento del costo del lavoro, che non può non essere adeguato al nuovo costo della vita; parte delle importazioni maggiorate di IVA è destinato a usi interni, ...) avrebbero importanti effetti monetari sulle imprese esportatrici.
   (Ma c'è anche chi pensa a tutt'altro: aiutare l'export abbassando il costo del lavoro, con il taglio dei contributi sociali sul lavoro, e compensando il taglio con aumento dell'IVA,  M. Bordignon, Il Sole 24 ORE, 12.3.2012 ). Non concordo, perchè i "contributi sociali" a carico del datore di lavoro sono imposte speciali sui costi; e anche l'IVA è un'imposta sui costi di produzione, per la parte non trasferita, e quindi non cambia nulla, pro-quota.
   Concluderei per proporre il contrario: sostituire l'IVA con imposte sul reddito e sui patrimoni. Queste hanno anche il vantaggio di essere direzionabili in modo più equo.

3.- Evasione fiscale abnorme. L'abnormità della attuale evasione fiscale ha il suo primo fondamento  nello eccesso di pressione fiscale (45% del PIL).
   In termini complessivi, si direbbe che il fisco funzioni già troppo. In termini interpersonali, dal punto di vista dell'equità le imposte indirette sarebbero consigliabili perchè gli evasori fiscali (quelli che non pagano le imposte dirette, a parte che c'è anche evasione sull'IVA) pagherebbero. Siamo nella stessa situazione dell'Ancien Régime quando le imposte più eque erano quelle indirette, dato che clero e nobiltà non pagavano imposte dirette.
   Tuttavia questa tesi vive su una presunzione: che le imposte indirette siano totalmente trasferibili (come vorrebbe la legge).
   Ma questo non è, salvo per i beni a domanda rigida. Per questo, l'aspetto più negativo di queste imposte è che, in parte, colpiscono una capacità contributiva solo presunta, che in realtà non c'è, e restano largamente sui costi, nelle fasi di caduta della domanda "effettiva".
   A questo punto, se c’è chi si oppone a pagare l’IVA perché non ha capacità contributiva, è “costituzionalmente” nel giusto. Non dimentichiamo i suicidi di imprenditori, i tanti fallimenti di imprese nel 2011, le grandi difficolta' di credito in questa fase, che provano non esservi capacita' contributiva da tassare.   

   Più in generale, in un sistema fiscale "civile" la capacità contributiva di base dovrebbe essere cercata nei redditi. Considerata, tuttavia, la difficoltà di quantificare i redditi d'impresa (e dunque anche la relativa facilità di occultarli) si potrebbe tassarli indirettamente: vale dire sotto forma di tassazione del patrimonio produttivo di reddito ( immobiliare e mobiliare, escluse le obbligazioni), in quanto facili da rintracciare.
  Teoricamente, tassare il reddito o il capitale è solo un percorso alternativo, perchè il capitale è pari al valore attuale del reddito: dunque capitale e reddito sono due facce della stessa medaglia.
 
  Il Governo ammette l'eccesso di pressione, e ci illude con un trucco mediatico, sbandierato da anni: "pagare tutto, per pagare meno". Nel 1993 la pressione fiscale era al 39% e anche allora si sbandierava quella illusione, e adesso è al 45%.
   Ma tant'è che, in risposta ai reclami del pubblico, questo Governo aveva introdotto un "fondo salvatasse" (per abbassare le aliquote, via via al recupero dell'evasione) per poi toglierlo e poi, reintrodurlo, e di nuovo toglierlo, anche per obiettive difficoltà di separare il recupero dell’evasione dal maggiore gettito.
   A mio avviso, la denominazione (anche se imperfetta) di fondo salva tasse, va formalizzata in una legge, affinchè il concetto non cada nel dimenticatoio.
   Direi, tuttavia, che, per la sua credibilità, quel fondo andrebbe collegato ad obiettivi strutturali di rango costituzionale ( pareggio del bilancio, già approvato in Costituzione, e ammortamento del debito pubblico per un rapporto debito/PIL del 60%, da realizzare, come da Trattati Europei).

   Ho da ridire anche sulla rivalutazione delle rendite catastali. Le rendite catastali (terreni e fabbricati) sono ritenute (giustamente) sottostimate. Ma, poi, il valore dei fabbricati è calcolato moltiplicando le rendite con il coefficiente 100.
  Il capitale è pari alla rendita moltiplicata per l'inverso del tasso di interesse. Se questo è 1%, il suo inverso è 100. Un tasso di interesse dell'1% (per la capitalizzazione della rendita), è manifestamente irreale (quello reale è nell'intorno del 5%). Dunque, ben venga la rivalutazione delle rendite, ma anche la rettifica del moltiplicatore. Al tasso del 5% il moltiplicatore è 20.
    Andiamo avanti: per le prossime dichiarazioni dei redditi, il fisco farà una rivalutazione del capitale, del 5%, rispetto allo scorso (pur se l'aumento non c'è stato), e applicherà un moltiplicatore di 160 (equivalente ad un tasso di interesse dello 0,625%). Dunque, ancora si correggerà una scorrettezza con  una aggravante della scorrettezza.