This is an Italian translation of an article that is to be published under the title "Thirty years of higher education policy for Italy" in the Bulletin of Italian Politics", Vol. 2, number 1 - July 2010

Trent’anni di politica universitaria in Italia

Sommario. Nel 2010 ricorrono trent’anni da quando, nel 1980, fu introdotta una legge di riforma radicale del sistema universitario italiano. Durante questo periodo, un susseguirsi di leggi ha progressivamente alterato e perfino vanificato i cambiamenti introdotti trent’anni fa, in un processo che si potrebbe definire come classico ricorso. Come inizialmente descritto dal filosofo Vico nel 1744, un ricorso rappresenta un ciclo storico in cui lo stato finale assomiglia a quello iniziale da cui si è originato. In questo articolo si avanza l’ipotesi che proprio questo tipo di andamento ciclico ha caratterizzato l’altalenante politica governativa per l’università italiana nelle ultime tre decadi. Secondo tale ipotesi, formulata alla luce dell’esperienza personale di due scienziati italiani di diversa generazione, l’ultima riforma proposta dall’attuale governo italiano risulterebbe un tipico ricorso, poiché reintroduce norme già viste in passato. Tuttavia, l’attuale politica universitaria riflette un’attenzione al merito più marcata che in passato: il merito costituisce, infatti, il concetto chiave attorno al quale ruota la spinta riformatrice del mondo accademico italiano. Questo articolo offre un excursus storico del processo legislativo che ha prodotto l’attuale sistema universitario. In un articolo successivo, verranno invece discussi approcci quantitativi utili per valutare il prestigio, e quindi il merito, degli istituti universitari italiani.

1. Trent’anni di legislazione sembrano produrre un ricorso Vichiano. Trent’anni fa una grande riforma cambiò il sistema universitario in Italia. Da allora il mondo accademico italiano ha attraversato una serie altalenante di cambiamenti legislativi che non sono riusciti a fermare il progressivo declino del sistema universitario. Un declino aggravato dalle limitate risorse di investimento pubblico (nonchè privato) e, più recentemente, da forti tagli finanziari. Lo scopo di quest’articolo è di produrre un’analisi pacata di come il sistema universitario italiano si è evoluto in risposta ai cambiamenti politici e legislativi degli ultimi trent’anni. Da questa analisi emerge la forte impressione, corroborata da fatti innegabili, che questo sistema stia tornando indietro verso una situazione simile a quella pre-esistente al 1980, seguendo quindi un processo storico che ricorda i ricorsi descritti dal filosofo Gianbattista Vico. Secondo la visione storica di Vico (Vico, 1744), la progressione di corsi e ricorsi non produce necessariamente delle situazioni migliori che in passato – in effetti, non tutto quel che è nuovo è meglio. I cambiamenti ciclici che descriviamo qui possono anche aiutare a comprendere il progressivo calo di influenza che la nazione italiana ha esercitato sui palcoscenici internazionali, sia politici che economici. Il numero crescente di accademici ed intellettuali italiani che hanno cercato (e trovato) all’estero un luogo dove potersi esprimere al meglio rappresenta, molto verosimilmente, un sintomo di tale declino. Fra essi gli autori di quest’articolo che, osservando a distanza (perlomeno in termini geografici) il sistema universitario che li ha educati, si chiedono come farà il nostro paese ad uscire dal pernicioso ciclo di declino accademico in cui sembra avviluppato. Ci auguriamo che la nostra analisi, nei limiti dell’obbietività che caratterizza un’attitudine prettamente scientifica, possa fornire uno spunto, pur piccolissimo, per uscire da tale ricorso.

2. Caratteristiche generali del sistema universitario italiano. La struttura dell’educazione superiore in Italia risulta comparabile a quella della Francia e di altri paesi europei di dimensioni equivalenti. Un numero relativamente alto di università è distribuito su tutto il territorio nazionale, con una concentrazione di atenei nelle regioni del Centro-Nord dove, in passato, esistevano piccoli Stati indipendenti (Toscana, Emilia, Lombardia, Piemonte e Veneto). Ci sono, inoltre, istituzioni di formazione superiore derivate da modelli napoleonici, tra cui la più nota è forse la Scuola Normale di Pisa, ed un numero crescente di istituzioni universitarie private, alcune delle quali di tipo telematico (specializzate in e-learning). Secondo l’ultimo rapporto del Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario (CNVSU, 2009), nel 2008 esistevano oltre 90 università in Italia, ospitanti, approsimativamente, due milioni di studenti e 62000 accademici.

In Italia, il numero delle università e degli studenti che giungono alla conclusione del percorso di studi non è alto se rapportato alla dimensione della popolazione. Oltretutto, il 40% degli studenti iscritti risulta fuori corso, cioè non giunto alla laurea nei tempi stabiliti (CNVSU, 2009). Questo riduce grandemente l’efficienza del sistema dell’educazione superiore. Tale sistema, inoltre, è caratterizzato da una limitata mobilità sociale, come dimostrato dal fatto che circa il 40% dei laureati in Architettura, Farmacia e Medicina provengono da famiglie in cui almeno un genitore possiede lo stesso tipo di laurea (Ainis, 2009). Questa ingessatura deriva dal fatto che il mondo accademico non ha mai smesso di esprimere e propagare forme di conservatorismo sociale. Infatti, come documentato nel popolare libro di Stella e Rizzo (2008), molti professori universitari appartengono a famiglie di lunga tradizione accademica. In casi estremi, ma non particolarmente rari, intere facoltà sembrano essere dominate dalla stessa famiglia accademica (Ainis, 2009; Carlucci and Castaldo, 2009). Un aneddoto personale può essere illuminante. Agli inizi degli anni ottanta, solamente due fra gli otre 40 accademici dell’Instituto Botanico di Bologna venivano da famiglie di classe medio-bassa senza tradizioni accademiche. Ancor oggi, la situazione di quell’Istituto non sembra molto cambiata, dal momento che la maggioranza degli accademici di allora sono ancora attivi, mentre i pochi che sono subentrati ad altri hanno in molti casi parentele nell’ambito accademico. Storie simili si ritrovano da una punta all’altra del Paese (Carlucci and Castaldo, 2009).

3. La riforma del DPR 382/1980. Durante gli anni settanta si accumularono vari problemi nel sistema universitario italiano, in parte dovuti all’apertura dei corsi universitari, precedentemente destinati ad élites, che raddoppiò la popolazione studentesca. Molti problemi furono poi esacerbati dalla crisi economica del 1972, che condusse alla riduzione dei fondi per l’università. Per portare avanti le attività di insegnamento e ricerca vennero assoldate frotte di giovani laureati con contratti a breve termine, spesso sotto-pagati, determinando così la nascita di un esercito di precari. Insieme al loro numero, crebbe anche la loro influenza sul processo di riforma che lentamente si andava sviluppando verso la fine degli anni settanta. Tale riforma riuscì ad andare avanti solo attraverso una stabilizzazione del ruolo dei precari, che fu decretata con la Legge 382 approvata nel 1980. Molti precari furono dunque collocati in una delle nuove posizioni accademiche introdotte nella riforma: quella di ricercatore e quella di professore associato (correspondenti, più o meno, a quelle di assistant e di associate professor negli Stati Uniti e a quelle di junior e di senior lecturer nel Regno Unito). Nonostante che l’entrata in ruolo in queste posizioni permanenti richiedesse una valutazionedi idoneità basata sul curriculum, in pratica tutti i precari che avevan ricevuto incarichi prima del 1979 entrarono a ruolo. Cosicché la riforma permise un’entrata nel settore accademico ope legis a quasi ventimila persone le cui credenziali di ricerca ed insegnamento non vennero seriamente valutate. Allo stesso tempo, con la legge 382 vennero bandite quattromila nuove posizioni di ricercatori liberi, a condizioni salariali significativamente meno vantaggiose rispetto a quelle dei ricercatori confermati. Uno degli autori di questo articolo ottenne nel 1983 una posizione di tal genere dopo un concorso molto competitivo. I tempi di attuazione della legge 382 furono, infatti, assai lenti per queste nuove posizioni, che, a differenza di altre, vennero assegnate essenzialmente sulla base del merito scientifico alla stregua di quanto avveniva in altri paesi occidentali. Questi giovani ricercatori diedero un nuovo impulso alla ricerca italiana, grazie anche al supporto di scienziati delle precedenti generazioni che poterono impiegare nuove risorse finanziarie ed intellettuali, in particolare studenti di dottorato, liberate con la Legge 382. Giovani e dediti studenti furono attratti a lavorare su progetti di ricerca finanziati dal ministero o da nuove agenzie come Telethon, e si aprirono filoni di ricerche di carattere anche internazionale. Un fresco entusiasmo iniziò a permeare (o tale fu la percezione) i nuovi dipartimenti. Tutto ciò nonostante il livello di finanziamenti fosse relativamente basso e, molto spesso, distribuito a pioggia.

4. Il sistema dei concorsi con il DPR 382/1980. La Legge 382 consolidò un cambiamento cruciale nel modo in cui le università reclutavano e promuovevano il loro personale accademico. Contrariamente ai riceratori liberi, che venivano selezionati localmente, le posizioni di professore, associato e ordinario, venivano bandite per mezzo di concorsi nazionali condotti ogni due o tre anni¹. Per ciascuna disciplina accademica, si formava una commissione dai sette ai nove membri, selezionati da un pool di professori. Questi ultimi, a loro volta, venivano eletti a livello nazionale fra accademici dello stesso ramo disciplinare, seguendo le norme stabilite da una precedente legge del 1979 (la stessa legge che introdusse anche il CUN², un organismo divenuto oggi fondamentale nel sistema universitario italiano). La commissione, una volta insediata, esaminava le domande dei vari candidati sulla base di criteri che stabiliva essa stessa in modo insindacabile. Non solo tali criteri erano slegati da parametri internazionalmente riconosciuti come, ad esempio, il fattore d’impatto (impact factor), ma non era neanche previsto nessun meccanismo di valutazione ex post. Ciò portò addirittura alla possibilità di poter selezionare i candidati per la posizione più elevata (professore di prima fascia) senza sottoporli ad alcun colloquio. I candidati a posizioni di professore associato, invece, venivano intervistati e poi dovevano presentare una lezione pubblica su un tema sorteggiato il giorno precedente.

Il sistema di elezione dei membri delle commssioni divenne immediatamente permeabile alle manipolazioni dei potentati accademici, generalmente chiamati scuole (Mattei and Monateri, 1993), i quali potevano indirizzare molti voti su candidati prescelti. Anche se diversi scandali sui concorsi finirono in mano alla stampa (come quelli descritti da Ainis, 2009 e Stella e Rizzo, 2008), uno in particolare fece eco in quanto rivelò come i concorsi venivano sistematicamente manipolati per promovere solo i candidati desiderati, indipendentemente dal loro merito scientifico. Roberto Bisson, un professore associato di Padova molto conosciuto in ambienti scientifici, produsse un rapporto accurato in cui analizzò vari concorsi in Biochimica, in particolare quello del 1992 nel quale vennero bandite 39 posizioni di professore di prima fascia. Questo concorso, che fu uno dei più importanti per numero di posizioni ed università interessate tra quelli banditi nel 1992, può essere considerato emblematico di come la promozione accademica procedesse dopo l’introduzione della Legge 382/80 (per ulteriori esempi, cfr. Carlucci and Castaldo, 2009).

5. Il concorso per professori di Biochimica del 1992. Storicamente, il campo della Biochimica è stato dominato in Italia da un ristretto gruppo di potenti scuole afferenti le università di Roma, Napoli, Bologna, Milano e Genova, le quali sono state in grado di estendere la loro influenza su quasi tutti gli altri atenei italiani. Per esempio, la scuola di Bologna ha tradizionalmente esercitato un forte controllo sui dipartimenti di Biochimica in tutte quelle facoltà in cui, appunto, la Biochimica viene insegnata. Fra queste si annoverano quelle dell’università di Bologna, Modena, Parma, Ancona, Pisa, Sassari, Catania e Roma Cattolica, che, all’epoca in cui si tenne il concorso in discussione, comprendevano oltre un decimo dell’elettorato deputato alla formazione delle commissioni concorsuali per Biochimica. La scuola di Bologna, dunque, aveva assicurarata l’elezione di almeno un suo rappresentante in ogni commissione dei concorsi nazionali per posizioni accademiche nel settore scientifico di sua spettanza. Un’altra scuola ancor più influente, e con un elevato profilo scientifico, era quella di Roma (La Sapienza).

Il meccanismo di selezione funzionava impeccabilmente: una volta che i membri delle commissioni erano stati eletti a sorte fra i candidati preselezionati (cioè quelli che si erano impegnati a salvaguardare gli interessi delle rispettive scuole), essi si incontravano in modo discreto con i rappresentanti di tutte le scuole per definire chi doveva vincere i posti messi a bando, ancor prima di vedere i curricula dei candidati. Successivamente, le commissioni si riunivano per definire i criteri che, appunto, favorissero i candidati preselezionati dai potentati nazionali e da quelli locali. Tali criteri dovevano conformarsi al livello scientifico dei futuri vincitori, livello molto spesso di gran lunga inferiore a quello di altri candidati, magari privi di simile “protezione”. Difatti, praticamente tutti i 168 candidati che fecero domanda al concorso di professore di Biochimica del 1992 furono ammessi dalla commissione, la quale, nei due anni successivi, lavorò all’eliminazione di quelli indesiderati e alla promozione di tutti quelli predestinati alla vittoria.

Questo sistema ufficioso, ed illegale, di selezione continuò indisturbato per molti anni, anche perché i curricula dei candidati non erano di dominio pubblico. Tuttavia, le cose cominciarono a cambiare nel 1994 quando il succitato Roberto Bisson, che aveva partecipato senza successo al concorso del 1992, decise di valutare il profilo scientifico degli altri concorrenti. A tal fine utilizzò risorse allora nuove, come il databank Pubmed/Medline che raccoglie la maggioranza delle pubblicazioni scientifiche in Biochimica e materie affini. Nella sua analisi sistematica, Bisson trovò che molti dei vincitori del concorso possedevano meno pubblicazioni, e spesso su riviste di minore prestigio, di quelle di molti candidati esclusi (tra questi, anche uno degli autori del presente articolo). A sue spese, Bisson fotocopiò i documenti depositati ufficialmente presso il Ministero dell’Istruzione a Roma che riguardavano il concorso del 1992 e quelli precedenti ad esso collgati. Confrontò quindi la sua rigorosa analisi con i documenti ufficiali e li pubblicò in un libretto, il rapporto Bisson, che poi distribuì a molti bochimici italiani, prima di ritirarsi dalla ricerca, e poi dalla vita accademica.

Le conclusioni del rapporto Bisson erano devastanti. Veniva messo allo scoperto, in modo inappuntabile, un modo profondamente ingiusto di portare a promozione accademici che non ne avevano i titoli e che, dunque, era in completo contrasto con le norme di legge. Ad esempio, mettendo i 39 vincitori del concorso a confronto con i 20 migliori fra gli esclusi, Bisson stimò che il numero medio delle citazioni ricevute dalle pubblicazioni dei primi era circa la metà di quello delle citazioni per le pubblicazioni dei secondi (67 e 130, rispettivamente), mentre solo cinque fra i vincitori avevano un profilo tale per potersi definire dei leader indipendenti. Guardando poi ai casi singoli, Bisson rilevò che un candidato scientificamente assai quotato (con ben 752 citazioni ed un impact factor globale quattro volte più alto della media dei vincitori) venne considerato non adatto alla posizione di professore. Al contrario, vennero giudicati adeguati candidati con meno di dieci citazioni! Questo non fu un caso isolato. Se la selezione fosse stata basata su una combinazione di parametri riconosciuti internazionalmente, solo 14 fra i candidati che vinsero sarebbero rientrati nell’ipotetica classifica dei migliori 40 fra tutti i candidati a quel concorso. Di conseguenza, si evince che i due terzi dei migliori biochimici italiani degli inizi anni novanta furono ingiustamente esclusi dall’essere nominati professori. Un danno accademico probabilmente irreparabile, dato il mediocre profilo internazionale che la biochimica italiana ha mantenuto dopo il 1992.

6. La transizione verso la riforma Berlinguer. Dai concorsi nazionali a quelli locali. Il rapporto Bisson, insieme ad altri scandali concorsuali, ebbe un impatto sulla comunità accademica in Italia verso la metà degli anni novanta. Membri di commissioni in concorsi incriminati sembravano impauriti dalle possibili conseguenze giudiziarie che avevano colpito alcuni accademici. Tuttavia, il sentimento politico di supporto incondizionato a soluzioni giudiziarie del diffuso malcostume accademico e dei suoi concorsi truccati si dileguò rapidamente e si trasformò presto in una scarsa considerazione per il sistema universitario in toto, nel quale ora si procedeva in modo più cauto in occasione dei processi di selezione e promozione. Tuttavia, lo stesso sistema rimaneva refrattario alla competizione accademica aperta, producendo forme di resistenza passiva che effettivamente scoraggiavano validi scienziati a far domanda per posti accademici, inclusi quelli emigrati all’estero e che avrebbero voluto rientrare in patria. Questo avvenne anche grazie al fatto che la Legge 382 lasciava aperta una forte discrezionalità nel processo di reclutamento. Dopo aver superato la selezione di un concorso, un candidato era infatti obbligato a far domanda di assunzione presso le facoltà che avevano bandito un posto per quello stesso concorso. Le facoltà potevano poi scegliere chi volevano per occupare quel posto, generalmente dopo complessi negoziati con altri corpi academici e potentiati di ogni genere. Cosicché, quando questi negoziati non approdavano a nulla, oppure un candidato vincente esterno non era interessato a quel posto, lo stesso poteva rimanere vacante a tempo indefinito (Carlucci and Castaldo, 2009). Conseguentemente, il sistema di reclutamento accademico rimaneva non solo ingiusto, ma anche assai inefficiente.

Le distorsioni nei concorsi condotti secondo le interpretazioni pratiche della Legge 382/80 chiaramente richiedevano dei forti aggiustamenti, che riconciliassero gli interessi locali con criteri a validità nazionale. La soluzione seguita fu semplice: i concorsi dovevano decidersi a livello locale, con commissioni dominate da accademici delle stesse università, un po’ come avviene tuttora in molti altri stati occidentali. Questo tipo di soluzione fu introdotto con la Legge 210 del 1998³, la quale effettivamente trasferiva molta libertà di manovra agli atenei. Con questa maggiore autonomia, si procedette con la selezione di candidati per nuovi posti generati localmente e, invariabilmente, destinati a persone di proprio gradimento, generalmente cresciute negli stessi ambienti universitari. Un tale trasferimento di potere da organismi nazionali ai singoli istituti accademici seguiva il disegno di aumentata autonomia per le università italiane che va comunemente sotto il nome di riforma Berlinguer.

7. La riforma Berlinguer. La riforma centrale delle università avvenne alla fine degli anni novanta e prende il nome del ministro sotto il quale fu attuata, Luigi Berlinguer, un politico di lunga carriera accademica (ricoprì anche la carica di rettore) che introdusse numerosi cambiamenti nell’intero sistema dell’educazione italiana. La principale legge di riforma, il DL509/99⁴, portò rapidamente ad una autonomia effettiva delle università, soprattuto riguardo alle loro attività di insegnamento. I precedenti corsi di laurea a quattro o cinque anni furono ristrutturati in un curriculum modulare, con un diploma triennale (corrispondente al bachelor inglese) seguito da una laurea specialistica di due anni. Questo sistema, chiamato ‘3+2’, fu implementato gradualmente e ha prodotto, nel tempo, effetti sia positivi che negativi per l’educazione e la formazione superiore in Italia.

Fra i benefici vanno annoverati la riduzione degli studenti fuori corso, che scesero dal 55% della fine degli anni novanta al 40% del 2008, e l’aumento del pass rate (efficienza accademica nel conseguire la laurea), che aumentò dal 31.9% del 2001 al 56.9 % nel 2005 (CNVSU, 2009). Tuttavia, a seguito della loro autonomia accademica, le università espansero il numero dei corsi offerti (vi erano 3234 nel 2001 e ben 5835 nel 2007), non solo per aumentare gli introiti e radicarsi meglio sul territorio, ma anche per giustificare un aumento del numero di posizioni accademiche. L’espansione inevitabilmente contribuì ad aumentare il numero delle persone in ruoli academici di vario tipo, le quali venivano selezionate tramite concorsi gestiti localmente in modo fondamentalmente incontrollato. Insieme al concomitante aumento dell’età pensionabile (sino al 2008 questa arrivava fino a 75 anni!), promozioni locali portarono ad un forte aumento dei professori di prima fascia (ordinari), che da 13103 nel 1998 passarono a 19623 nel 2007 (CNVSU, 2009). Questo provocò un abnorme aumento nelle spese di retribuzione - addirittura del 183% per gli stessi ordinari (CNVSU, 2009). Aumenti incontrollati di tal genere, mescolati alla continua saga di scandali concorsuali di ogni tipo, hanno portato ad una progressiva perdita di interesse da parte delle forze politiche verso il sistema universitario, che spesso sembra vivere nel suo mondo (Tocci, 2009). Questo distacco è divenuto più tangibile con i recenti governi di centro-destra, anche a causa della loro tradizionale insensibilità ai problemi dell’educazione superiore.

8. I tentativi di riforma e le delusioni del nuovo millennio. Col ritorno del centro-destra al governo in Italia nel 2001, il nuovo ministro per l’Educazione, Letizia Moratti, introdusse vari cambiamenti nel sistema universitario che sembravano seguire principi di ‘new public management’, come recentemente discusso da Newell (2009). Contrariamente ai suoi predecessori, Letizia Moratti veniva dal mondo imprenditoriale e forse grazie a questo diverso background ha inaugurato nuovi approcci per valutare gli output scientifici delle istituzioni accademiche (non a caso chiamati prodotti). Insieme ad alcuni tagli ai finanziamenti, il ministro Moratti introdusse un disegno di riforma universitaria, la legge 230/05, che però non venne promulgata prima della fine della legislatura. Un aspetto molto interessante di questa legge era l’abolizione della posizione di ricercatore, provvedimento che sarebbe risultato in un ritorno alla situazione di gerarchia accademica esistente prima della Legge 382/80 (cfr. sezione 3). Un primo segno di un possibile ricorso Vichiano, come discuteremo dopo. In pratica, la principale conseguenza della gestione Moratti fu un accumulo di normative e tagli finanziari che condussero ad una progressiva riduzione nel reclutamento di giovani ricercatori, con il conseguente aumento di forme di precariato simili a quelle degli anni settanta. Nel contempo, molte università continuarono a portare avanti la promozione interna di accademici già di ruolo. Così nel 2006 il numero di professori ordinari era aumentato del 51% rispetto al 1998 (CNVSU, 2009).

Nel 2006, il breve governo di centro-sinistra reintrodusse il Ministero per la Ricerca, separato da quello dell’Istruzione, che fu assegnato a Fabio Mussi. Laureato in filosofia e con il mondo sindacale alle spalle, Mussi non sembrò particolarmente sensibile al mondo accademico. Tuttavia riuscì a far passare lo stanziamento di nuovi fondi per reclutare giovani ricercatori, controbilanciando in parte decisioni e tagli del precedente governo. Introdusse pure una nuova Agenzia, l‘ANVUR (Agenzia Nazionale per la Valutazione dell’Università e della Ricerca), che tutt’oggi dovrebbe inglobare il CNVSU. In sostanza, però, Mussi ed il secondo governo Prodi produssero molto discontento nel sistema universitario italiano che divenne ulteriormente sclerotico, rimanendo cronicamente a corto di fondi ma sottoposto ad un’iper-regolamentazione normativa (Tocci, 2009). Un risultato impressionante, considerato che il governo era guidato da un eminente professore universitario (benché prestato alla politica da tanto tempo).

9. La riforma Gelmini. Col ritorno del governo Berlusconi nel 2008, il mondo accademico ricevette un chiaro messaggio: il sistema universitario è vecchio, inefficiente e pieno di sprechi, e dev’essere cambiato. La persona scelta per mettere in atto questo messaggio, in maniera apparentemente conforme alla filosofia del new public management (Newell, 2009), fu Mariastella Gelmini, una trentaquattrenne laureata in legge con nessuna precedente esperienza governativa od accademica (Sartori, 2008). Nonostante la sua inesperienza, il ministro Gelmini introdusse una serie di cambiamenti (molto controversi) all’intero sistema educativo italiano, a partire dalla scuola primaria, supportando i severi tagli finanziari imposti dal nuovo governo. Questi tagli provocarono una specie di rivolta nazionale che vide uniti genitori, insegnanti e studenti di tutte le età. La rivolta produsse, a livello universitario, la cosiddetta Onda, un movimento che poi si spense verso la fine del 2008, non senza aver temporeanamente preoccupato il governo. Forse a causa di queste preoccupazioni, il ministro Gelmini elaborò un decreto legge, il DL 180⁵, che restrinse ulteriormente le possibilità di reclutamento nelle università, esacerbando precedenti norme introdotte dal ministro Moratti. Ora solamente gli atenei cosiddetti ‘virtuosi’ e definiti tali con un arbitrario criterio contabile, avrebbero potuto reclutare nuovo personale attraverso procedure concorsuali che venivano parzialmente semplificate rispetto al passato. Il DL 180 introdusse anche, per la prima volta in Italia, una parziale redistribuzione del fondo statale ordinario (pari al 7%), secondo criteri che avrebbero preso in considerazione anche la produzione scientifica.

Le novità del DL 180 erano tese a preparare il terreno per una successiva legge volta a riformare completamente il sistema universitario italiano, la quale divenne presto nota come ‘riforma Gelmini’. Dopo tortuosi sviluppi (la cui sequenza temporale è documentata nel sito web Gelminometer, Degli Esposti, 2009), il decreto legge è stato poi presentato al Consiglio dei Ministri verso fine ottobre 2009⁶. Subito dopo la sua presentazione, la riforma Gelmini attrasse un’entusiastica campagna mediatica, promossa specialmente dal governo, in cui si sottolinearono gli aspetti ‘rivoluzionari’ che la legge avrebbe introdotto nel sistema accademico. Il quale, esasperato da anni di inattività istituzionale e dalla sua progressiva decadenza, rispose inizialmente con tiepidi segni di approvazione (un esempio per tutti, l’articolo su La Stampa del 29 ottobre 2009). Tuttavia, molti di quelli che esaminarono in dettaglio il lunghissimo decreto (contenente oltre 171 norme), risposero con giudizi in genere negativi. La critica forse più comune era che il decreto avrebbe prodotto un eccesso legislativo e quindi gonfiato aspetti burocratici che invece sarebbe stato giusto eliminare. In effetti, calcoli attendibili stimarono che la legge di riforma avrebbe prodotto circa 500 norme ed oltre mille nuove disposizioni, da implementare in tempi non ben definiti (Tocci, 2009). Per di più, molte di queste nuove disposizioni andrebbero ad aggiungersi al complesso di regole tuttora vigenti, accumulatesi nelle ultime tre decadi di politica uiversitaria. Potestio e Rustichini (2009) hanno sottolineato come l’apparente strategia del decreto legge risieda nella capillarità dei provvedimenti che dispone, i quali non solo non riusciranno a fermare il declino del sistema universitario italiano, ma che anzi favoriranno potenzialmente le sue peggiori capacità di elusione (Tocci, 2009). Indubbiamente il decreto legge del ministro Gelmini era volto, nella sua forma originaria, a promuovere maggiore efficenza e merito, obiettivi commendevoli e di novità per il vecchio sistema universitario d’Italia (Potestio e Rustichini, 2009; Tocci, 2009). Tuttavia la maggioranza degli esperti sembra aver concluso, col tempo, che la capillarità dei provvendimenti contenuti nello stesso decreto potrebbe avere un effetto paralizzante sull’organizzazione e sul funzionamento delle università per anni a venire (per una breve analisi, si veda l’articolo di Boeri su La Repubblica del 29 Ottobre 2009).

Emerge quindi l’impressione che la riforma Gelmini potrebbe portare ad una complessa serie di cambiamenti che alla fine avranno un impatto limitato sul sistema universitario italiano e su come funziona tuttora. Cambiamenti del genere sono tipici della politica italiana e di solito vengono definiti gattopardeschi (La Stampa, 29 Ottobre 2009). Ciononostante, il trend che sembra seguire la politica universitaria in Italia risulta conforme ad un ciclo storico di cambiamenti ed aggiustamenti che ripristinano condizioni precedenti, delle quali spesso la gente ha perso memoria. In quest’ottica, i cambiamenti introdotti dal corrente governo diventerebbero emblematici di un classico ricorso. Tre punti sembrano puntare verso questa ipotesi:

       1. Nel decreto traspare una chiara intenzione di ridurre l’autonomia delle singole università, visto che tutte le decisioni chiave debbono essere approvate attraverso due livelli di governo centrale, il Ministero dell’Educazione ed Università e, alla fine, pure il Ministero delle Finanze (Tocci, 2009). La riforma reintrodurrebbe, così, una situazione analoga a quella esistente negli anni ottanta, con l’addizionale controllo da parte del Ministro dele Finanze.

       2. Le commissioni per la selezione di professori (associati ed ordinari) lavoreranno a livello nazionale e verranno formate essenzialmente secondo le modaltà introdotte nel 1979, ma successivamente abolite con la riforma Berlinguer. Di conseguenza, si ritornerebbe ai concorsi controllati centralmente, senza normative chiare che evitino le manipolazioni avvenute nel passato e documentate, ad esempio, dal rapporto Bisson.

      3. La posizione di ricercatore (a tempo indeterminato) viene abolita, producendo così una gerarchia accademica formata da professori associati ed ordinari con posizione permanente che comandano uno stuolo di giovani ricercatori ed accademici, impiegati a tempo determinato con diversi contratti. Si tornerebbe quindi indietro alla situazione di un sistema iniquo, instabile e caotico, come quello esistente oltre trent’anni fa. Se il ricorso seguisse la sua conclusione naturale che questi elementi suggeriscono, solamente una forte deviazione verso un percorso di progresso lineare potrebbe cambiare la natura ciclica della politica universitaria italiana degli ultimi trent’anni. Una tale deviazione dovrebbe concretizzarsi su basi prettamente meritocratiche, mettendo la valutazione del merito dei singoli accademici e dei loro istituti al centro dei principi guida per rinnovare il sistema universitario.

10 L’importanza del merito e della sua valutazione in futuro. Questa panoramica delle riforme applicate al sistema universitario in Italia negli ultimi trent’anni profila uno scenario che per noi scienziati risulta allarmante: un potenziale ritorno al passato. Suggerisce anche che l’ultimo processo di riforma potrebbe diventare un’ulteriore mancata opportunità per dotare l’accademia italiana di un più forte profilo di ricerca, soprattutto a livello internazionale. Mentre il decreto legge della riforma Gelmini entra nel suo cruciale momento legislativo, concludiamo la nostra analisi ponendo ancora una volta l’accento sull’importanza del merito e della sua valutazione, sia prima che dopo il processo di reclutamento degli accademici che formeranno il futuro del sistema universitario e che, quindi, determineranno il profilo scientifico dell’Italia sul piano internazionale. L’ANVUR, che sta per essere finalmente istituita⁷, dovrebbe giocare un ruolo decisivo nel promuovere e garantire un sistema meritocratico, contribuendo così a far uscire la politica universitaria dai percorsi ciclici che sinora hanno alimentato il declino del sistema universitario in Italia.

Thirty years of policy for higher education
in Italy: Vico's ricorsi and beyond?

Mauro Degli Esposti* and Marco Geraci^#

* Faculty of Life Sciences and #  Faculty of Medical and Human Sciences
The University of Manchester, Stopford building, Oxford Road, M13 9PT Mancester, UK

Abstract. In 2010, it will have been thirty years since a reform bill was introduced to instigate several major changes in the Italian university system. During this period, many laws have been progressively altered and, more recently, also restored in a recurring pattern that could most aptly be described as ricorso. As first dubbed by the Italian philosopher Vico in 1744, a ricorso is a recurring historical cycle in which the end state is almost identical to the initial state from whence it originated. In this article it is posited that it is precisely this type of historical pattern that is characterised by the twists and turns of the Italian higher education policy that has occurred over the last thirty years. By combining the personal experience of two Italian scientists from different generations, this article will discuss how the latest reform proposed by the current government in Italy fits a pattern of ricorso, in the way in which it outlines the introduction of norms that were already in place thirty years ago. Nevertheless, the current policy proposals do appear to be based on a more meritocratic system – something which can be seen as a key issue for reforming the academic world in Italy. More important than the mere principle of merit itself, however, it is also the particular method of evaluating this merit that may be called into question. Crucially, merit calls to be evaluated according to congruent quantitative methods. The following article will present a study that will hopefully provide just such a quantitative analysis of the merit and prestige of universities in Italy.

1. INTRODUCTION - Thirty years of legislation seems to produce a ricorso. Thirty years ago, a major reform changed the university system in Italy. Since then, the Italian academia has gone through a roller-coaster of legislative changes and reform bills that have not succeeded in easing the progressive decline of the university system. This decline has been exacerbated by limited public investment and, more recently, severe financial cuts. The purpose of this article is to provide an overview of how the Italian university system has evolved in response to the legislative and political changes of the last thirty years. In our opinion, it is now reverting back to a situation analogous to that of pre-1980, thus recalling a pattern of historical cycles that were first described by the Italian philosopher Gianbattista Vico as ricorsi. According to Vico’s view of history (Vico, 1744), the progression of corsi e ricorsi does not necessarily improve situations - after all, not everything that is new is better. Indeed, the changes in the university system that are described and discussed here may help understanding the progressive decline of the Italian nation’s influence on the international stage – both politically and economically – over the past decade or so. It is perhaps telling that an ever increasing number of Italian academics and intellectuals have found it necessary to move abroad. The authors look back to the Italian system that educated them and wonder how the country will be able to progress out of this perniciously vicious cycle of Vichian decline. Might our present analysis be a small step in that direction

1.1 General features of the Italian university system. The structure of higher education in Italy may be compared to that in France and other European countries of equivalent size. A relatively large number of universities are distributed throughout the country, although they are particularly concentrated in middle and northern regions whose boundaries once enclosed the independent states of Tuscany, Emilia, Milan, Turin and Venice. In addition, there are a handful of specialised institutions modelled on the Napoleonic Ecole Normal, (Scuola Normale di Pisa is perhaps the best example) and an increasing number of privately owned universities, some of which are specialised in e-earning (Università Telematiche). According to the latest report of the National Committee for the Assessment of the University System (CNVSU 2009), in 2008 there were over ninety universities in Italy, which together enrolled 1.8 million students and employed 62,000 teaching staff.

In Italy, the number of university students and graduates is not large relative to the population as a whole (CNVSU, 2009); Moreover, 40% of the enrolled students fail to complete their courses within the prescribed time (known as fuori corso), thus reducing the efficiency of the higher education system in Italy. The same system is also characterized by a limited level of social mobility: about 40% of students obtaining a degree in Architecture, Pharmacology and Medicine have come from families in which at least one parent has the same degree (Ainis, 2009). This is because in Italy the academia has never stopped expressing and propagating a form of social conservativism. As described in a popular book by Stella and Rizzo (2008), many academic professors belong to families that profess an old association with the academia; in extreme cases, although not particularly rare, entire faculty bodies appear to be historically dominated by the same family (Ainis, 2009; Carlucci and Castaldo, 2009). A personal anecdote will help to illustrate this point. In the early 1980s, only two out of forty plus academic members of the Institute of Botany in Bologna were from a lower middle-class family without academic traditions. To this day, the situation has not significantly changed, since most of the academics of that institute are still active and the few who have succeeded retired professors are often relatives of other academics.The same story is repeated in other universities up and down the country (Carlucci and Castaldo, 2009).

1.2 The 382 Law of reform. A number of problems started to manifest themselves in the Italian University system during the 1970s, partly due to the opening of the previously elite universities, which resulted in a doubling of the student population. Many problems were subsequently exacerbated by the economic crisis of 1972, which resulted in reduced government funding for the universities. To carry out the great load of both research and teaching activities, an army of new graduates (laureati) was employed on short-term and poorly paid contracts (known as precari). Together with their sheer numbers, their social influence progressively increased during the 1970s. This could have only be achieved by consolidating the academic role of precari, which in fact happened later with the introduction of the 382/80 reform of 1980. Many precari were then enrolled in one of the two new academic levels introduced by the reform, ricercatori and professori associati (approximately corresponding to assistant and associate professors in the US system, or to junior and senior lecturers in the UK system). Although in theory the acceptance for these relatively well paid positions required an evaluation of idoneità (suitability) based on the curriculum, in practice these positions became open to all precari who had been employed previous to 1979. Thus, the reform allowed, ope legis, the acceptance into university positions of over 16,000 individuals whose teaching and research credentials had not been properly evaluated. Conversely, the same law served to open up 4,000 new posts of ‘free researchers’ (junior positions with a salary significantly lower than that provided to confirmed ricercatori) to graduates who had been left out of the university system. One of the present Authors was able to obtain a position of this kind after a highly competitive local concorso in 1983, thereby becoming a member of a novel category of Italian academics selected predominantly on the basis of scientific merit, as in other Western countries. These young ‘free researchers’, together with some fine scholars of previous generations and thanks to specific provisions of the reform (e.g. institution of large departments and of the doctoral degree), gave a strong positive incentive to Italian research, enhancing its scientific production throughout the 1980s and after. Fresh enthusiasm started to permeate research departments and top class students were attracted to research projects funded by government agencies and charities like Telethon. The level of funding remained low in comparison to that in the UK or other countries and it was generally assigned in a non-selective fashion. In spite of this, it was still possible to achieve high levels of research performance, thanks also to the fact that Ph.D. scholarships and support personnel were provided by the universities via local funding schemes.

1.3 The concorso system following the 382 law. The 382 Law served primarily to consolidate a crucial change in the recruitment of new university posts. In contrast to the ‘free researchers’, who were recruited locally, professors (associati & ordinari) were selected via a public competition (concorso) conducted nationally every 2-3 years¹. For every discipline, a committee of seven to nine members was selected from a pool of professors who were elected nationally among their peers, following the system previously introduced by a 1979 law (the same law that also constituted the Comitato Universitario nazionale, CUN2 - an elective body that would have subsequently played a consultation role in the decisions regarding the university system). The committees would then examine all suitable candidates by using criteria that was agreed upon within the committees themselves - regardless of internationally established parameters (e.g. impact factor of publications) and in complete discretion. No mechanism for subsequent evaluation was set in place. Strangely enough, the committees were not required to interview the applicants for full professorships, whose selection was based on paper documents only. On the contrary, the teaching capabilities of associate professors were examined by means of a gruelling lecture on a subject chosen publicly the day before. The election system was open to pressure from academic power groups, called scuole (Mattei and Monateri, 1993), which could direct a large number of votes to selected candidates of their choice. Although several scandalous concorsi have been reported in the press (see for example Ainis, 2009; Stella and Rizzo, 2008), one especially thorough analysis unveiled the details on how the concorsi were systematically manipulated to promote the desired candidates, independently of the scientific merit of the applicants. Roberto Bisson, a well known associate professor from Padua, produced a detailed report in which he analysed the 1992 concorso for thirty nine posts of full professors in biochemistry and several previous concorsi in the same field. Being one of the largest in terms of number of positions and universities involved, the 1992 concorso can be considered to be representative of how academic promotion has been conducted in Italy after the introduction of the 382/80 Law (for more examples, see Carlucci and Castaldo, 2009).

1.4 The example of the 1992 concorso for biochemistry professors. Historically, the field of biochemistry in Italy was dominated by a handful of powerful scuole based in Rome, Naples, Bologna, Milan and Genova, which extended their influence to practically all faculties and universities on the peninsula. For instance, the school of Bologna controlled the biochemistry departments in all faculties at the universities of Bologna, Modena, Parma, Ancona, Urbino, Pisa, Sassari, Catania and Roma Cattolica, accounting for over one-tenth of all the the candidates for any given concorso in the field of biochemistry. The scuola of Bologna was then able to secure enough eligible candidates to ensure the presence of at least one committee member per round of concorsi. Another influential scuola was that of Rome La Sapienza, renowned for its scientific reputation. This questionable mechanism worked flawlessly: once the members of the committees had been chosen by lot among those who had agreed to be elected, they would discretely meet with the representatives of all scuole to pre-determine the winner for each post. This process occurred even before seeing the applicants’ CVs. Subsequently, the committees would define selection criteria so as to favour those candidates whom national and local academic powers had been agreed upon. Therefore, practically all of the one hundred and sixty eight applicants of the 1992 concorso were admitted to the selection for full professors, which was carried out during two years of committee work geared to eliminate all the undesired candidates but promote all the pre-selected ones (cf. Carlucci and Castaldo, 2009).

Although this unofficial (and technically illegal) way of selecting the candidates was able to continue undisturbed for many years - partly because the curricula of the candidates were not publicised - things finally started to change in 1994. In that year, the academic Roberto Bisson, after being turned down during the 1992 concorso, decided to evaluate the scientific profiles of his opponents who were appointed professors in his stead. By using the new tools offered by the online databank Medline/Pubmed, which collects the great majority of the scientific publications in biochemistry and related biomedical fields, Bisson found that several of the winning candidates had fewer and less prestigious publications than many unsuccessful candidates (including one of present Authors, who had applied to the same concorso). At his personal expense, Bisson went to the seat of the Ministry of Education in Rome and photocopied all the publicly available official submissions of the committees for the 1992 and previous concorsi. He then conducted a rigorous analysis by scrutinizing both the official documents and the results of his online searches. The results were published privately and then distributed nationwide.

The conclusions drawn from Bisson’s analysis were astonishing in many respects, exposing a world of discreet and unfair practices that disregarded merit and, ultimately, eluded the law. By comparing the group of all thirty nine successful candidates with the best twenty among the unsuccessful ones, Bisson estimated that the average number of citations (67) for the first group was about half the average number of citations (130) for the latter. Moreover, there were only five established group leaders among the successful candidates, a number much smaller than that seen among the best unsuccessful candidates. When looking at individual cases, Bisson also found that one particular candidate with an outstanding profile (752 citations and a cumulative Impact Factor four times as high as the average of that of the successful candidates) was deemed unsuitable to become professor; while three of those who were promoted professors had less than ten scientific citations. This was not an isolated case. By considering a combination of internationally established parameters of scientific production, only fourteen of the winners ranked within the top forty positions of the whole set of candidates of the 1992 concorso for biochemistry professors. Consequently, two thirds of the best Italian biochemists in the early 1990s were denied a fair promotion into the top academic position, thus consolidating the low international profile of biochemical research in the country.

1.5 The transition to the Berlinguer reform – from national to local concorsi. Bisson’s report and other scandals had an impact on the whole academic community in Italy in the mid 1990s. Committee members of incriminated concorsi were fearful of judicial consequences and in some cases were actually taken to court by resentful scientists who had been unfairly declared unsuitable. However, the political sentiment had already turned away from the unconditional support previously given to the academic community towards possible judicial solutions for the unfair practices and corruption that were widespread in the Italian system. As a consequence, the recruitment and promotion of academics was limited and delayed. Now the winners of new professorial posts were selected more according to their scientific strength than before, partly because their scientific outputs could be retrieved from online databases (Carlucci and Castaldo, 2009). However, the system remained adverse to fair competition, producing a form of passive resistance that effectively served to discourage worthy candidates from applying in the first place. Indeed, the 382 Law left open a significant loophole in the recruitment process: there was no automatic assignment of the winning candidates to the positions opened. Instead, the successful candidates had to apply to local faculties that had been granted a vacant position by the nationwide concorso; these faculties then chose one of the applicants to fill their position, generally after complex inter-university negotiations. However, in cases where the negotiations were unsuccessful, or an outsider winner was not interested in a leftover place (i.e. in a small and peripheral university for which power groups had no local candidate), a position could remain vacant indefinitely (Carlucci and Castaldo, 2009). Consequently, the system of recruitment remained not only unfair, but also inefficient in filling open positions.

The uncertainties and distortions in the concorsi conducted according to the 382 Law clearly required serious amendments in order to reconcile local interests with national requirements. The solution was simple: all concorsi had to be conducted locally, with committees dominated by members of the same university, as in other Western countries. A legislative solution of this kind was duly implemented with the law number 210 in 1998³. The new rules effectively transferred a great deal of freedom to individual faculties and universities in choosing preferred candidates to fill professorial posts, candidates who invariably were of local extraction and could be made eligible with easy procedures. Such a transfer of power from national to local committees followed the trend of increasing autonomy for Italian universities that emerged following the Berlinguer reform of the 1990s .

1.6 The Berlinguer reform. The central reform of Italian universities in the 1990s is named after Luigi Berlinguer, a distinguished academic and politician who introduced various changes in public education. The major reform bill, DL509/99⁴, led to an effective autonomy of the universities regarding their teaching curricula and academic activities. The previous four-year laurea degrees were re-structured to produce a curriculum of three-year bachelor degree followed by a two-year laurea specialistica. This 3+2 degree system was slowly implemented alongside the progressive phasing out of the previous one, leading to a number of changes that were paradoxically both beneficial and detrimental to higher education in Italy.

Among the beneficial effects, both the overall student population and the average pass rate increased (the latter from 31.9% in 2001 to 56.9 % in 2005), while the percentage of fuori corso decreased from 55% at the end of the 1990s to 40% in 2008 (CNVSU, 2009). Following their increased autonomy, Italian universities were able to expand the number of their degree courses (from 3,234 in 2001 to 5,835 in 2007), not only in order to enhance their revenues and establish tighter links with their surrounding regions, but also to open up new academic positions. This process inevitably contributed to a rise in the number of academics, who were selected by what were essentially uncontrolled concorsi. Combined with the concomitant increase in the retirement age of academics (who until 2008 could leave at the venerable age of seventy four), the local rounds of recruitment and promotion led to a large increase in the number of full professors (ordinari), from 13,103 in 1998 to 19,623 in 2007 – then decreasing slightly to 18,861 in 2009 (CNVSU, 2009). The increase in budget allocation to pay for the salary of full professors was even larger than that of their number, rising by 183% since 1998 (CNVSU, 2009). The apparently uncontrolled rises, together with the continued emergence of scandalous results in various concorsi, led to a progressive loss of interest by policy makers in a university system that clearly worked within its own world (Tocci, 2009). The detachment became more evident with the return of a centre-right government, which in Italy has traditionally been seen as insensitive to the issues of higher education.

1.7 The reform attempts and delusions of the new millennium. With the return of the centre-right in Italian politics in 2001, the new minister of education, Mrs. Letizia Moratti, introduced a number of changes in the university system which appear to follow a strategy conforming to the principles of ‘new public management’, as recently discussed by Newell (2009). In contrast with her predecessors, Mrs. Moratti came from a business rather than an academic background. Perhaps because of her managerial experience, Mrs. Moratti inaugurated several novel approaches to evaluate the scientific and academic outputs of academic institutions (defined as prodotti). She also developed a reform bill, the 230/05 law, which was not implemented until the end of the 2006 legislature. The most interesting part of this law was the abolition of the position of ricercatore, which resulted in the return to the exact situation existing before the 382/80 law (see above, part 1.2). As will be discussed later, this would seem to constitute a telling sign of a ricorso as defined by Vico. In practice, the major consequence of the Moratti period was an accumulation of provisions and funding cuts that led to a progressive restriction in the recruitment for junior posts in most Italian universities. Despite this, universities continued to expand their teaching portfolio and the internal promotion of academics, especially at the level of full professor. Consequently, in 2006 there were 51% more full professors than in 1998 (CNVSU, 2009).

The short lived centre-left government in 2006 re-introduced a separate ministerial position for Universities and Research, which was given to the Philosophy graduate Fabio Mussi. Coming from a union background, the new minister was not particularly sympathetic to the academic world. Nevertheless, he was able to legislate additional funding for recruiting ricercatori, thus reversing the intention of the previous government, and introduced a novel evaluation agency (Agenzia Nazionale per la Valutazione dell’Università e della Ricerca, ANVUR) which would integrate all previous agencies including CNVSU. Overall, Mussi and the second Prodi government produced a lot of discontent in the increasingly sclerotic, chronically under-funded but hyper-regulated university system (Tocci, 2009). A striking result for a government that was led by an eminent university professor.

1.8 The Gelmini reform. With the return of the Berlusconi government in 2008, the academic world was given a clear message: ‘the university system is old, inefficient and expensive; it needs to change’. The person chosen to deliver and implement this message, in a manner apparently conforming to ‘new public management’ policies (Newell, 2009), was Ms. Mariastella Gelmini, a 34 year-old lawyer of no ministerial or academic experience (Sartori, 2008). Despite her inexperience, minister Gelmini introduced a series of controversial changes in the education system, starting with the primary school system and backing the severe financial cuts imposed by the new government (in the infamous 133 Law). These cuts provoked a nationwide revolt that united parents, teachers and students of all education sectors. At the university level, the revolt produced the so-called Onda (wave), a movement that in late 2008 preoccupied the government, before eventually fading away. Then minister Gelmini introduced a decree (DL 180, November 2008⁵) which, following norms previously introduced by minister Moratti, restricted the possibility of recruiting university personnel to ‘virtuous’ institutions (i.e. those that did not use most of the state funds for paying the salaries of their staff) and simplified the procedure for selecting new researchers. This DL180 also introduced, for the first time, a 7% redistribution of state funding according to the ‘merit’ of the various universities, which was to be evaluated along parameters encompassing research outputs and teaching performance (see accompanying paper).

The novelties of the slim DL 180 decree were intended to prepare the ground for a comprehensive bill that would subsequently reform the whole university system, which became known as ‘Gelmini reform’. After multiple announcements and numerous tortuous developments (their temporal sequence can be found in the Gelminometer website, Degli Esposti, 2009), this bill was finally presented at the council of Ministers at the end of October 2009 and is now under scrutiny in parliament as DL1905/09. An enthusiastic media campaign promoted by the government has underlined the key features and ‘revolutionary’ aspects that the Gelmini reform would introduce. The academic world, exasperated by years of institutional inactivity and progressive decadence, initially responded in cautiously positive terms (for example: La Stampa, 29 October 2009). However, many of those who have analysed the exceedingly long bill in full (it contains one hundred and seventy one provisions) have come out with a negative conclusion. Perhaps the most common criticism has been in reference the excess of legislation and beurocracy, since the reform law could potentially produce up to five hundred norms and 1,000 new regulations (Tocci, 2009). Many of these would add to, rather than substitute, the plethora of regulations that have been accumulating in the university system over the past few decades. Others remain vague in their details and timing, since they are delegated to subsequent government legislation. As noted by Potestio and Rustichini (2009), the strategic line of the bill is the capillarity of provisions, which will not serve to stop the decline of the Italian university system but rather to enhance the capacity of elusion by the most corrupt aspects of the current system (Tocci, 2009). There is no doubt that the reform bill of minister Gelmini aims to promote efficiency and merit - commendable objectives that are new to the Italian university system (Potestio and Rustichini, 2009; Tocci, 2009). However, as most experts have concluded, the crippling bureaucracy of the same bill will have a paralysing impact on the organization and operation of universities for years to come (for a particularly lucid espousal of this problem, see La Repubblica, 29 October 2009).

Intriguingly, the impression thus emerges that the outcome of the Gelmini reform could be a complex series of alterations that will ultimately have very little impact of the Italian university system as it currently stands. Changes of this kind are considered typical in Italian politics and often labelled gattopardesche, or ‘leopard-like’ (La Stampa, 29 October 2009) after the literary masterpiece ‘The Leopard’ by Giuseppe Tomasi da Lampedusa⁶. However, the underlying policy may well follow a historical cycle of changes and regressions that revert to previous situations, of which most people have lost memory or maintain a disproportionately positive opinion. The changes put forward by the current Italian government would therefore be emblematic of a classical ricorso (Vico, 1744). Three elements may be observed in the bill that sustain this interpretation.

         1. There is a clear reduction in the autonomy of the universities, since all key decisions will depend upon the approval of two layers of central government, the ministry of Education and ultimately the ministry of Finance (Tocci, 2009); the reform would thus re-introduce the situation existing in the 1980s, with additional control exerted by the Finance minister.

        2. The search committees for associate and full professors will work at the national level and will be formed essentially with the same system that was introduced in 1979, but subsequently abolished with Berlinguer reform; hence, there will be a return to the centrally controlled concorsi - without clear provisions as to avoid the manipulations exposed by Bisson’s report.

        3. The position of ricercatore will be abolished, thereby producing an academic hierarchy formed by associate and full professors with permanent positions, who will rule over young academics and researchers employed in fixed-term contracts of various kind. This measure will throw the university back to the same iniquitous and unstable situation in which it was thirty years ago. If the ricorso that these elements indicate is followed to its natural conclusion, it would suggest that the cyclical nature of the higher education policy that has been carried out in Italy so far can be halted only by a complete reassessment capable of diverting the same policy towards a more linear path of progression. Such reassessment can only occur if a more meritocratic approach to higher education is adopted, placing the merit of academic individuals and their institutions as the fundamental guiding principle of the university system.

1.9 The importance of merit and its proper evaluation.  From this historical overview of the reform laws that have taken place in Italy over the last forty years, an alarming and undesirable scenario emerges: a potential return to the past and the yet another wasted opportunity to endow the Italian academia with a stronger research and teaching profile, both at national and international levels. It is beyond the scope of this article to provide a more comprehensive view of the Gelmini reform, if for no other reason than because the bill remains a platform which is likely to change considerably during its time under parliament scrutiny. We briefly conclude in stressing the importance that the evaluation of merit has in this critical juncture. Even if the word ‘competition’ is never used in the lengthy text of the bill, the necessity for a serious evaluation of the performance of the academic institutions and their staff is widely appreciated (Tocci, 2009; Checchi and Jappelli, 2009; Potestio and Rustichini, 2009). In this respect, we believe that the reforming process, in which ANVUR plays a major role, will benefit from appropriate meritocratic considerations consistent with international standards. The allocation of resources and the selection of university staff should, therefore, be inspired by principles and regulated by norms that are oriented to avoid the unfair and counterproductive practices of the concorsi that, as we have seen, have contributed to the decline of the Italian university system. At the time of writing, the current reform bill still discussed in the Senate may just offer the opportunity for this necessary and desirable break with the past. Whether or not this opportunity will come to fruition, however, only time will tell.

Notes

Note

1 DPR 382/1980, disponibile online su: http://www.pd.infn.it/infn_ric/GruppiLavoro/Stato_Giuridico/Stato%20Giuridico%20Universitari_DPR382_1980.html

2 Legge n.31, 1979, disponibile online su: http://www.italgiure.giustizia.it/nir/lexs/1979/lexs_265265.html

3 Legge 210/98, disponibile online su: http://www.parlamento.it/parlam/leggi/98210l.htm

4 Firmato in realtà dal Ministro per la Ricerca Zecchino nel 1999 http://www.miur.it/0006Menu_C/0012Docume/0098Normat/2088Regola.htm

5 DL180 2008 (promulgata come Legge 1/2009), online su: http://www.camera.it/parlam/leggi/decreti/08180d.htm

7 Per informazioni sulla storia dell’ANVUR, consultare il sito: http://rpc264.cs.man.ac.uk/VIA/index.php/ANVUR

Referenze

Ainis, M. (2009) La Cura, p. 86-87, Chiarelettere, Milano.

Carlucci, D. and Castaldo, A. (2009) Un paese di baroni, Chiarelette, Milano. CNVSU (2009) Rapporto annuale 2009, riportato su: http://www.cnvsu.it/publidoc/datistat/default.asp?id_documento_padre=11666

Degli Esposti, M. (2009) Gelminometer, http://rpc264.cs.man.ac.uk/VIA/index.php/Gelminometer

Mattei, U. e Montaneri, P.G. (1993) Faculty recruitment in Italy: two sides of the moon. American Journal of Comparative Law 41 (3), 427-440.

Newell, J. (2009) “Italian politics and education policy”, ‘paper’ presentato alla Prima Conferenza della Via-academy, Manchester, September 2009.

Potestio, P. e Rustichini, A. (2009) Il disegno di legge sull'università. http://www.noisefromamerika.org/index.php/articles/Il_disegno_di_legge_sull%27universit%C3%A0%3A_le_correzioni_di_rotta_necessarie#body

Sartori, G. (2009) Il Sultanato, p. 142, Gius. Laterza & Figli Spa, Bari.

Stella, G.A. e Rizzo, S. (2008) La Deriva, pp. 194-215, Rizzoli, Milan.

Tocci, W. (2009) Quale riforma per l’universita’, http://www.nens.it/_public-file/Riforma%20universita.%20Tocci1.pdf